行政区划的“逆向调整”，正在成为新趋势 。
近日 ，民政部部长在《学习时报》发文提到：围绕提升行政资源配置效率 ，探索人口收缩地区行政区划优化路径 。稳妥优化基层行政区划设置，为基层优治理 、促发展赋能增效。
“收缩型城市 ”已经不是新概念 ，它以人口的持续减少为标志 。
在人口扩张时期 ，行政区划的调整，多为撤县设区 、撤镇设街等 。如今 ，在人口增速放缓的背景下 ，这一官方人士表态，为收缩地区的区划调整按下了加速键。那么，反向的撤区复县、撤街设镇 ，甚至区县合并潮要来了吗？
一
行政区划的设置 ，主要服务于城市发展的实际需求，其中人口规模是重要的考量因素 。
长期以来 ，在快速的城市化下 ，农村人口向城市集聚，大中小城市的人口规模同步扩张 ，撤县设区 、撤镇设街 ，这类向上升级式的调整成为潮流 。数据显示，仅1993年一年 ，我国新设立县级市数就达到53个。
但近年来 ，高歌猛进的城市化和高速的人口增长，都已经成为历史。大中小城市不再一荣俱荣 ，而是进入争夺存量人口的零和博弈阶段 。
一方面 ，中心城市凭借着良好的经济条件 、基础配套、就业环境，源源不断地吸引外来人口流入，城市规模持续扩大 。
另一方面 ，由于经济下滑 、产业衰退 ，大量的中小城市 、县城进入负增长通道，人口被中心城市虹吸 ，流失现象不断加剧。
收缩型城市的概念 ，在2019年开始见诸官方文件，这两年呈愈演愈烈的趋势 。统计数据显示 ，2020~2022年 ，在323个公布人口数据的样本城市中，有197个地级以上城市人口下降 ，人口减少836万人 。
一言以蔽之 ，收缩型城市越来越多，收缩的强度越来越大 ，以第六次人口普查到第七次人口普查之间的十年为周期看 ，甚至出现了人口减少超过20%的重度收缩性城市。
在收缩型城市中，原本的人口分布模式，呈现出由中心城区向外扩展的趋势 ，郊区逐渐演变为城区 。随着人口减少 ，人口又逐渐向基础设施更完善的中心城区集中 。
城市总人口规模在缩减，内部空间分布格局也发生了变化 ，若继续沿用原有的行政区划 ，可能会引发一系列不适配的问题。比如，财政供养负担重 ，事权、财权和城市的实际规模不匹配 ，等等 。
二
很多中小城市、县城的人口在流失，房地产景气度下降 ，卖地收入减少 。但另一方面 ，这些地区的铁饭碗岗位相对稳定，并且仍需依据户籍人口规模维持社保等支出 ，导致财政负担与债务压力持续攀升。
为破解这一难题 ，前几年开始，山西等省份率先以人口小县为突破口，开启了轰轰烈烈的机构改革 ，大幅精简压缩机构和人员编制 ，有效降低了财政负担，提高了地方的行政效率 。
相较于机构改革 ，对行政区划进行调整要复杂很多 。但一旦有的城市的经济 、人口规模达不到既定标准 ，行政区划的调整，也就到了箭在弦上不得不发的时刻。
所以我们看到 ，在机构改革的风暴之外 ，越来越多地区开始行政区划的逆向调整，行政等级进行下移式降级。
比如2023年 ，黑龙江齐齐哈尔市将碾子山区的富强街道撤销 ，设立华安镇 。也是这一年，广东潮州枫溪区撤销 ，恢复枫溪镇 ，枫溪镇回归潮安区管辖，实现“撤区复镇 ” 。
同样位于黑龙江省的伊春市，在2019年撤销了15个市辖区 ，新设8个县区。2023年再次开启区划调整 ，乌翠区下辖的乌马河 、锦山两个街道撤并为乌马河镇，向阳、曙光两个街道撤并为翠峦镇 。在友好区 ，双子河街道变为双子河镇 ，铁林街道变为铁林镇 。
这些进行区划调整的地区，有一定的特殊背景。如伊春因林而生 ，曾长期实行政企合一的管理体制 ，行政区划调整是为了应对人口流失，也是资源型城市转型的需要 。
而在收缩型越来越普遍的情况下 ，这些特殊地区的“逆城市化”调整 ，只是一个开始 。人口不足的城区 、街道回归县城 、乡镇建制，流失严重的区县 ，直接合并 ，在未来，我们会看到越来越多的类似案例。
三
在早些年，随着人口快速增长 ，全国范围内掀起了一股撤县设市（区）、撤镇设街的热潮 。
地方纷纷谋求行政区划的升级 ，原因不难理解 。举个例子，县升成区 ，成为城市型的行政单元后 ，行政权力得到扩大，能更好地享受中心城区的辐射和带动。
所以 ，这种升级式的调整 ，往往符合地方主官的意愿 。如今，在经济下滑 、人口流失的压力下 ，对行政区划进行逆向调整 ，人们难免会对当地的发展前景产生一定的担忧和消极预期 。但事实上，这种悲观看法并无必要。
区划升级意味着地位提升 ，但逆向调整并不意味着倒退。
比如 ，乡镇建制原本具备一定的自主管理权限，相对独立 。一旦转变为街道，镇政府的性质 ，便转变为市辖区或不设区的市人民政府的派出机关 ，更多需要服从城市的统一管理与规划，失去了一定的自主权 。
对于人口不足以支撑街道管理的地区 ，将其重新调整为乡镇建制 ，实质上是恢复了其自主管理的权限。这样，乡镇能根据本地发展的实际需求 ，更加灵活地调配资源 ，制定适应性更强的发展政策，盘活地方的经济 。
收缩型城市未来会越来越多 ，但收缩的状态不是中小城市 、县城的必然宿命 。
国外的研究学者发现 ，欧洲的一些城市，在经历多年收缩之后 ，又出现上升恢复的趋势 ，而“创造新的就业机会、复兴内城和限制扩张的政策 ”，是实现经济增长 、人口恢复的核心因素。
这提醒我们，收缩型城市要避免衰败 ，仅仅是进行区划调整还远远不够 ，更重要的是，要大刀阔斧地进行机构改革 ，瘦身健体 ，精简机构 、裁撤冗员，并不断改善市场与营商环境 ，积极转变产业发展思路 。
